Hace un par de semanas, el 8 de mayo del 2023, publiqué** una crónica titulada “Un artículo, un inciso, un par de palabras: La Antártica en la nueva Constitución” (aquí) y aunque el texto tenía un dejo amargo – como no podría ser de otra forma, al constatar que el tratamiento de estas materias venía de más a menos – concluía con algunos atisbos de esperanza, ¿Por qué iba ser tan difícil entender la importancia de considerar a la Antártica en la nueva Constitución, máxime en estos tiempos de reordenamiento del mapa geopolítico internacional?
Basándome en aquel artículo, haré las actualizaciones pertinentes conforme a lo acontecido en los últimos días, incluyendo algunas reflexiones al respecto.
Decíamos allí que desde la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, y en particular desde su Programa de Estudios Antárticos (U-Antártica), hemos impulsado desde hace muchos años la inclusión de estas materias en nuestra Constitución.
En una primera fase, entre 2011-2013, tuve una participación más bien personal en ello, mientras era alumno del Doctorado en Derecho en la Universidad de Chile y me desempeñaba al mismo tiempo como asesor de la Dirección de Antártica del Ministerio de Relaciones Exteriores. En el contexto de la elaboración del anteproyecto de la Ley Chilena Antártica, impulsamos la idea de modificar la Constitución de 1980/2005 para introducir un nuevo artículo 126 ter. Él buscaba consagrar la condición de “territorio especial” del Territorio Chileno Antártico, a un tiempo que autorizaba expresamente a que se restringieran allí ciertas garantías y derechos constitucionales.
Una segunda fase, en la que ya hay una participación institucional de U-Antártica, se produjo durante el periodo de la Convención Constitucional, que en un sentido amplio se extiende desde el año 2019 al 2022. Se hicieron publicaciones, charlas e incluso se expuso ante la Convención. Las ideas que entonces planteamos fueron una reformulación de lo que ya habíamos expresado casi una década antes. No todas ellas fueron acogidas por la Convención, y temo incluso que algunas no fueron ni siquiera comprendidas en sus complejidades políticas y jurídicas, domésticas e internacionales. Sin embargo, el artículo 240 de la propuesta, específicamente sobre los temas antárticos, analizado en conjunto con los artículos 103 y 106, significaban un importante avance en esta materia. El texto plebiscitado fue rechazado en su conjunto el 4 de septiembre del 2022, incluyendo tales normas.
Nos encontramos actualmente en una tercera fase, en medio de este renovado proceso constitucional. Nuevamente desde U-Antártica hemos desplegado grandes esfuerzos para explicar lo importante que resulta para el Chile de hoy y el del mañana que la futura Constitución (y si en definitiva no hay tal, una reforma al texto vigente), considere expresamente la relación político-jurídica de nuestro país con el Sexto Continente.
Más allá de la redacción exacta de la norma en cuestión, sin duda importante, lo esencial es consagrar al menos los siguientes tres elementos: (1) Que el Territorio Chileno Antártico es un “territorio especial”, por estar sometido a la soberanía nacional y, al mismo tiempo, a un régimen internacional, y que su gobierno y administración se trata de un tema de alcance nacional y no regional, más allá de la importancia de las competencias y funciones que se radiquen en la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena; (2) Que, para ser coherentes con la idea de que el Territorio Chileno Antártico es plenamente parte del territorio nacional, la propia Constitución debe facultar expresamente la restricción de derechos y libertades fundamentales en tal espacio; y (3) Que el Estado de Chile debe desplegar un importante esfuerzo para promover y garantizar la protección medioambiental de la Antártica y sus mares circundantes, lo que, además de ser valioso en sí mismo en estos tiempos de cambio climático, legitima internacionalmente, junto a la actividad científica, la presencia soberana chilena en tales latitudes y refuerza la incidencia de Punta Arenas y Puerto Williams.
A efectos de lograr lo anterior, y además de realizar publicaciones de extensión académica, se tomó contacto con parte significativa de los miembros de la Comisión Experta, con algunos de los integrantes del Comité Técnico de Admisibilidad y con otras personas ligadas al proceso. Se elaboraron e hicieron llegar minutas y nos reunimos o conversamos con diversos implicados en la elaboración de la propuesta de la Comisión Experta. Una de las personas con quien nos comunicamos, el profesor Ignacio Irarrázaval, de la Universidad Católica, manifestó en su comparecencia ante la Sub-comisión de Sistema Político, Reforma Constitucional y Forma de Estado, el 28 de marzo del 2023, la conveniencia de considerar al Territorio Chileno Antártico dentro de la categoría de territorios especiales. Más allá de ello, desgraciadamente, en el documento aprobado en general durante los días 3, 4 y 5 de abril, no se incluyó mención alguna a la Antártica. No obstante, tres de los comisionados, Teodoro Ribera, Carlos Frontaura y Jaime Arancibia, hicieron uso de la palabra en la sesión del 4 de abril para manifestar la imperiosa necesidad de que esta grave omisión fuera enmendada.
Cuando se abrió el periodo de indicaciones, desde U-Antártica volvimos nuevamente a contactar a algunos de los comisionados y sostuvimos intercambios de ideas con otras personas implicadas. Revisamos y comentamos una propuesta de indicación para modificar el artículo 132 del texto aprobado en general, incorporando un inciso sobre el Territorio Chileno Antártico. Intentamos convencer, con poco éxito, que el tema antártico debía abordarse en el capítulo V de la propuesta constitucional, sobre gobierno y administración del Estado, y no en el capítulo VI, sobre gobierno y administración regional y local (contexto en el que en definitiva se consideró), por tratarse de un tema de alcance nacional que además es parte de la política exterior del Estado de Chile. Asimismo, que no resultaba adecuado mezclar en un mismo artículo la situación de Rapa Nui, el Archipiélago Juan Fernández y el Territorio Chileno Antártico, dadas las grandes diferencias que existen entre ellos, y en particular la naturaleza nacional/internacional que posee todo lo antártico, a diferencia de los otros dos espacios consignados.
Al presentarse en definitiva las indicaciones, cuyo plazo venció el 17 de abril del 2023, hubo más de 900 propuestas de modificaciones al texto aprobado en general. Dos de ellas, presentadas, respectivamente, por las comisionadas Natalia González, Katherine Martorell y Catalina Salem, y por los comisionados Juan José Ossa y Sebastián Soto, se refirieron al tema de nuestra preocupación, proponiendo incorporar en el inciso 1° del artículo 132 las palabras “y el Territorio Chileno Antártico”, luego de Rapa Nui y el Archipiélago de Juan Fernández (indicaciones unificadas bajo la enmienda número 61 de las correspondientes al capítulo VI). La votación de las indicaciones/enmiendas se suspendió para después de la elección del Consejo Constitucional, realizada el 7 de mayo. En el intertanto, en la sesión de la Sub-comisión de Sistema Político, Reforma Constitucional y Forma de Estado del 27 de abril se analizaron en general las indicaciones presentadas al capítulo VI. Sin embargo, no se hizo mención alguna sobre esta materia.
Como indicábamos al comenzar estas líneas, al finalizar nuestro anterior artículo, publicado el 8 de mayo del 2023, al día siguiente de la elección del Consejo Constitucional, mostrábamos un cierto optimismo sobre el resultado de la votación de las enmiendas, ya que el tema antártico, estimábamos, debía generar amplios consensos al no estar atravesado por conflictos ideológicos mayores. Una de las indicaciones, por lo demás, estaba suscrita por el vice-presidente de la Comisión Experta junto con el presidente de la Sub-comisión de Sistema Político, Reforma Constitucional y Forma de Estado, en que ella se tramitaba, ¿Qué podía salir mal?
Con los años uno aprende que en este tipo de cosas nunca hay nada seguro. Como enseñaban los estoicos, jamás debe confiarse en algo que no dependa exclusivamente de nuestra voluntad. Y aquí, desde luego, había muchas voluntades ajenas implicadas, en un proceso de negociación política formalmente muy académico, pero con alto contenido ideológico, en el cual, frente a otras urgencias e intereses, los temas antárticos o derechamente no eran comprendidos ni valorados, o bien estaban en condiciones de ser sacrificados en cualquier transacción entre las distintas sensibilidades políticas en pugna.
No he logrado aún tener la información completa sobre cómo se trataron estos asuntos los últimos días, pero se conocen algunos hechos y ciertamente se sabe el resultado final.
En la sesión 17 de la Sub-comisión, celebrada el 8 de mayo, la comisionada Antonia Rivas planteó no entender bien la indicación 61, desde que proponía incluir al Territorio Chileno Antártico en el artículo 132 – lo que en principio podría estar bien, señaló – pero sin que se estableciera una mayor regulación al respecto, que justificara y explicara las implicancias de tal incorporación. Intervino en respuesta el comisionado Sebastián Soto, co-patrocinante de una de las indicaciones unificadas. Explicó que se había debatido mucho acerca de la conveniencia de incorporar un artículo más extenso sobre la regulación del Territorio Chileno Antártico y su reconocimiento a nivel constitucional, optando en definitiva “por la fórmula minimalista” propuesta. Ella daba la categoría de territorio especial a los espacios antárticos nacionales, reenviando la regulación específica a los estatutos especiales que establecieran las “leyes institucionales” (nueva categoría normativa que pretende establecer el proyecto de Constitución). Esto permitiría vincular la norma constitucional con la Ley Chilena Antártica (Ley N°21.255-2020), que se entendía pertenecer a tal categoría.
El cuestionamiento hecho por la comisionada Rivas resultaba tal vez inevitable frente a la opción “minimalista” escogida. Para quienes no están familiarizados con estos temas, pueden resultar muy difíciles de entender las complejidades político-jurídicas antárticas, domésticas e internacionales, si no hay un mayor desarrollo normativo, si solo se incluyen tres palabras – Territorio Chileno Antártico – en una disposición que trata sobre realidades muy diversas, como son los casos de Rapa Nui y el Archipiélago de Juan Fernández. Lo señalado por el comisionado Sebastián Soto es acertado en cuanto a vincular una norma constitucional sobre territorios especiales con la Ley Chilena Antártica, pero pasa por alto que ello puede ser insuficiente desde que hay regulaciones que no pueden ser establecidas por una norma de rango legal si acaso previamente la Constitución no lo autoriza expresamente, como ocurre con la restricción de derechos y libertades fundamentales.
Como fuera, esta fue la última vez que se trató públicamente el tema antártico en la Comisión Experta, o al menos así aparece en los documentos y archivos multimedia que hemos podido consultar. Posteriormente, en algún minuto entre el día 8 y el 17 de mayo del 2023, en que se votaron las enmiendas, la indicación 61 al Capítulo VI de la propuesta fue retirada por sus autores. En dicha votación también se rechazó la indicación 60, que permitía crear territorios especiales por medio de una norma de rango legal.
Habíamos señalado, que en estas materias, como en tantas otras, lo mejor suele ser enemigo de lo bueno. Que si bien lo ideal era contar con un artículo específico sobre la Antártica en el capítulo sobre gobierno y administración del Estado, el que solo se consignara una escueta mención al referirse a los territorios especiales, siendo insuficiente y en parte erróneo, daba al menos pie para que la legislación, jurisprudencia y doctrina construyeran luego una estructura normativa y conceptual adecuada. De hecho, ello era mejor que la situación actual.
Se trataba de una manifestación de aceptación resignada frente a la extraña dificultad de convencer a otros de lo que nos parecía tan evidente: La Antártica es un espacio de creciente interés geopolítico mundial, por razones asociadas al cambio climático y a la protección de su biodiversidad, pero también por muchos otros motivos, incluyendo el interés por la explotación actual o eventual de los recursos que allí existen. Chile posee una relación histórica, geográfica, política, jurídica, económica y operacional con el Continente Austral de larguísima data, siendo uno de los siete Estados que afirman soberanía sobre porciones del mismo. Tal soberanía, por cierto, debe defenderse y reafirmarse en forma permanente y constante, a través de actos materiales y también jurídicos. En medio del reordenamiento geopolítico internacional que actualmente enfrentamos, y encontrándonos imbuidos en un proceso constituyente, esta es una oportunidad inmejorable para reforzar y actualizar nuestro vínculo con la Antártica, consagrándolo a nivel constitucional. Pero, además, hay razones puramente jurídicas, de coherencia normativa, que nos obligan a incorporar al Territorio Chileno Antártico en la Constitución. Siendo aquel una parte íntegra del territorio nacional, ésta debe autorizar expresamente que se puedan restringir allí derechos, libertades y garantía fundamentales, de modo de hacer posible la adecuada administración de tales espacios y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que el Estado de Chile tiene al respecto.
El derrotero ha sido, sin embargo, peor que lo esperado. Hemos pasado de la consagración de un artículo el 2022 en la propuesta constitucional rechazada (ciertamente que por otros motivos), a considerar la existencia de un inciso en un artículo más amplio, a la eventual incorporación de solo un par de palabras, para concluir en la omisión de cualquier referencia al Sexto Continente. Se olvida incluso que una de las regiones del país se llama precisamente Región de Magallanes y de la Antártica Chilena.
Se ha perdido una excelente oportunidad de reforzar el vínculo político y normativo de Chile con la Antártica. Ello es decepcionante. Pero quienes, desde el Programa de Estudios Antárticos de la Universidad de Chile, y muchas otras entidades o simples particulares, hemos impulsado hace tantos años esta iniciativa, no podemos desmayar. Por el contrario, es necesario duplicar nuestros esfuerzos, trabajar con aún mayor entusiasmo en la tarea nacional de explicar con pedagogía y firmeza la importancia de estos temas para el presente y en especial para las futuras generaciones, destacando lo esencial que resulta consagrar expresamente al Territorio Chileno Antártico en la futura Constitución.
Como se sabe, la regulación dispuesta por los artículos 144-161 de la Constitución vigente limita y condiciona el trabajo del Consejo Constitucional, que comenzará a sesionar el próximo 7 de junio del 2023. En el proceso destinado a dotarnos de una nueva Carta Magna, como sucede en todo proceso, progresivamente se va dificultando introducir cambios. Por ello era tan importante que los temas antárticos se recogieran ya desde los primeros borradores y propuestas de la Comisión Experta. Aun conscientes de ello, constatamos que existen todavía espacios para promover su inclusión. Invitamos por lo mismo a los miembros del Consejo Constitucional a incorporar a la Antártica en el texto que deberá plebiscitarse el próximo mes de diciembre. Los momentos constituyentes son excepcionales en la historia de un país, es una oportunidad que no nos podemos perder.
** Artículo publicado en U-Antartica por Dr. Luis Valentín Ferrada Walker, Doctor en Derecho y académico del Departamento de Derecho Internacional de la Universidad de Chile. Investigador Principal del Instituto Milenio Biodiversidad de Ecosistemas Antárticos y Subantárticos (BASE) e investigador adscrito al Instituto de Ecología y Biodiversidad.
