Acontecimientos ampliamente conocidos, ocurridos y develados en las últimas semanas y días, han reactivado, una vez más, el debate sobre las relaciones político-militares en Chile, específicamente acerca del control civil sobre los uniformados. En cierto modo esta discusión ha estado abierta desde antes del comienzo de la Transición y se ha mantenido, ora latente, ora explícita, desde 1990. La reforma y modernización del Ministerio de Defensa Nacional en 2010, con la promulgación de la Ley Nº 20.424, constituyó un avance significativo en esta materia y aquietó las aguas doctrinales pero solo temporalmente. Esto era esperable. La conducción de la defensa es esencialmente política y no se agota en la normativa jurídica que establece las prerrogativas y responsabilidades de las autoridades políticas en relación a la función de defensa y con la que rige las relaciones entre dichas autoridades y los mandos militares. Aquí los elementos jurídicos, al igual que en otros ámbitos del Derecho Político, estructuran, dan consistencia normativa y seguridad jurídica a relaciones políticas preexistentes en el ámbito de la defensa pero, por sí mismas, no generan tales vinculaciones.
La naturaleza del control civil sobre los militares
El control civil está en el centro de las relaciones político-militares. Todo el ejercicio de la conducción política de la defensa descansa en la existencia de un efectivo control de la autoridad civil sobre los uniformados. Hay una abundantísima literatura en esta materia, desde los <
En términos simples –y en definitiva la literatura así lo percibe- el control civil implica una subordinación del estamento militar a las autoridades civiles, en quienes recae la responsabilidad en cinco áreas definidas:
a) conducción superior de las fuerzas militares,
b) decisión del uso de la fuerza e identificación de la finalidad de tal empleo,
c) definición de las estrategias nacionales y de las políticas públicas inherentes a la función de defensa,
d) provisión de los recursos para el ejercicio de la Función de Defensa y
e) Accountability expresión inglesa que no tiene un equivalente directo en idioma español, y que en este campo se emplea para expresar la responsabilidad de las autoridades políticas referente a la adecuada ejecución de la Función de Defensa y del correcto empleo de los recursos asignados a tal fin, especialmente los financieros.
En palabras de Feaver, la ecuación ideal en las relaciones político-militares se alcanza cuando los militares “tienen la capacidad de hacer todo aquello que los civiles les exigen y al mismo tiempo, están subordinados en términos de ejecutar solo lo que los civiles les autorizan a realizar”. Este equilibrio es la esencia de las relaciones político-militares pero presenta considerables dificultades, en cualquier tiempo, en cualquier sociedad y en cualquier régimen político.
La existencia de un adecuado control civil ha devenido, a la vez, en un requisito y en una medida de correcto funcionamiento del sistema democrático. El grado de subordinación militar a las autoridades civiles y la capacidad de éstas de ejercer sus potestades, comprueban la solvencia democrática de un régimen. No es la única, naturalmente, pero es fundamental a su condición de tal. Con todo, la subordinación militar no es un tema solo de los sistemas democráticos. La sujeción castrense a las autoridades políticas es igualmente inherente a los sistemas totalitarios. En su tiempo, Mao Zedong resumió magistralmente el problema: “Nuestro principio –escribió Mao- es que el Partido mande al fusil, y que al fusil nunca se le permita dirigir al Partido”. En el siglo XX tanto en la Unión Soviética como en la Alemania Nazi y hasta hoy en la República Popular China, tal aquiescencia militar se aseguró mediante una estructura de mando paralela representada por los comisarios políticos y la existencia de tropas políticas para vigilar la lealtad y la solvencia ideológica de sus fuerzas militares.
La visión clásica: Huntington y Janowitz
Sin embargo, es en los sistemas democráticos donde el tema de la subordinación militar a las autoridades civiles adquiere su sentido más profundo. Hay varios mecanismos para asegurar tal subordinación los que, en general, se agrupan en dos grandes categorías: aquellas de naturaleza institucional y sociológica y las de raigambre política y jurídica.
Las de raigambre institucionales y sociológica fueron originalmente expuestas por Samuel P. Huntington y por Morris Janowitz en 1957 y 1960 respectivamente6. Huntington, en su ya famosa propuesta para asegurar el control civil, estableció dos formas, el control civil objetivo y el control civil subjetivo. El primero descansa en la existencia de un cuerpo de oficiales políticamente neutro, autónomo e íntegramente profesional. La segunda propuesta consiste en aumentar el poder de los civiles vis a vis el de los militares. Huntington, sin embargo, vio un riesgo en esta última forma de control: el que se maximizase el poder de algunos civiles frente a los militares, o de algunos grupos de civiles y que, en definitiva, todo el asunto resultase en una cuestión de la distribución de poder de las elites civiles dentro del sistema político, instrumentalizando a los uniformados. A su turno, la aproximación de Janowitz asumió que en la era de la postguerra en Estados Unidos (tanto Huntington como Janowitz desarrollaron sus propuestas en la lógica del sistema estadounidense) era imposible evitar cierta inmersión en política del cuerpo de oficiales, en la medida que las fuerzas militares eran parte del proceso general de funcionamiento del Estado. En esta perspectiva, Janowitz desarrolló una aproximación basada en el profesionalismo pragmático que acepta un nivel de involucramiento político, aunque no partidista, del cuerpo de oficiales, y en desarrollo de capacidades de las autoridades civiles para dirigir la función de defensa.
Las aproximaciones políticas y jurídicas al control civil son más difusas desde el punto de vista de su origen intelectual pero no por ello son menos efectivas y funcionales. De hecho, resultan aplicables a más países y al mismo tiempo son complementarias con las de raigambre institucional y sociológica. Estas propuestas se centran en el desarrollo de la institucionalidad superior de la Defensa como instrumento para asegurar una debida sujeción castrense. Prácticamente todos los países tiene una organización ubicada en su estructura política, siempre con nivel ministerial, responsable del mando, empleo y control de sus fuerzas militares, entendidos estas misiones en sentido amplio. En este modelo la subordinación castrense queda asegurada por un conjunto de normas, a veces de nivel constitucional, que obligan a los uniformados a someterse a la autoridad de los civiles del ministerio o secretaría de defensa. En algunos países, esta autoridad se refuerza al establecer al Jefe del Estado o de Gobierno, como autoridad castrense superior, es decir como comandante en jefe o comandante general de las fuerzas militares.
Nuevas perspectivas: las teorías convergentes de las relaciones civiles-militares y el liderazgo civil en defensa
Los planteamientos de Huntington, Janowitz y Faber siempre asumieron como premisa la existencia de una tensión entre el estamento militar y las autoridades civiles. Toda su estructura teórica y sus paradigmas de análisis descansan en una separación física e ideológica entre civiles y militares. Sin embargo, en tiempos más recientes han surgido visiones distintas, especialmente las de Rebecca Schiff, que se fundamentan en la existencia de tres puntales dentro de la sociedad política: las elites políticas, los militares y la sociedad civil, y de una concordancia entre ellos respecto de las cuestiones cruciales de las relaciones político-militares, incluyendo el ethos militar. Esta teoría evita la confrontación pero, de igual modo, asegura la supremacía civil y la no intervención castrense en la política interna. Según Rebecca Shiff, esta teoría se puede aplicar a muchos países al apartarse del dogmatismo y la focalización de Huntignton y los otros en el caso estadounidense de la postguerra y, en efecto, la experiencia comparada lo indica claramente. Sin embargo, las teorías convergentes descansan, incluso más que las otras propuestas, en una efectiva capacidad de gestión de las autoridades civiles sobre los temas de defensa en sus ámbitos de competencias.
En esta lógica, y diríase como un correlato de las teorías convergentes, ha surgido la idea del liderazgo civil en defensa. Este es la capacidad genuina del nivel político de conducir la función de defensa en sus ámbitos políticos, estratégicos, financiero y de control, de una manera eficaz y eficiente y reconocida por el estamento castrense. Es el correlato a la sujeción orgánica de los militares al poder y descansa en la existencia de una arquitectura institucional de la Función de Defensa que asegure la posición dominante a los civiles y al mismo tiempo –y esto es en definitiva más relevante- en la capacidad de las autoridades civiles de ejercer plenamente las atribuciones que el entramado institucional les franquea. Esta es la forma más avanzada y funcional del control civil sobre los militares. Además, permite superar las limitaciones que se evidencian en la aproximación meramente legalista al tema.
Todo esto resulta aplicable en la especia a Chile. La promulgación de la Ley Nº 20.424 en 2010, al modernizar y reformar el Ministerio de Defensa, dio sustancia y contenido a la arquitectura superior de la Defensa. Al mismo tiempo, sentó las bases y proporcionó el impulso inicial el desarrollo de un genuino liderazgo civil. Este proceso, con altibajos, posiblemente inevitables, ha estado en marcha desde entonces y debe continuarse en términos de asegurar una relación político-militar moderna y propia de las tradiciones políticas de la República.
